Rechtlose Macht und machtloses Recht? Das Spannungsverhältnis von Macht und Recht in den internationalen Beziehungen des 20. Jahrhunderts[1]

von Christian Hillgruber, Bonn

Einführung

Das Spannungsverhältnis von Macht und Recht stellt ein generelles Problem der Rechtsgeltung und -durchsetzung dar, doch für das Völkerrecht ist es seiner herrschaftsfreien Struktur wegen von besonderer, geradezu schicksalhafter Bedeutung; denn es ist „law without force“.[2] Das Völkerrecht kennt keinen seinen Rechtssubjekten übergeordneten Gesetzgeber und keine vollziehende Gewalt. Das Völkerrecht regelt v. a. die Rechtsbeziehungen zwischen den Staaten als einander gleichberechtigte Rechtssubjekte, von denen keines ein Herrschaftsrecht über ein anderes besitzt: „Par in parem non habet imperium“ (Bartolus). In der Völkerrechtsordnung herrscht nicht Subordination, sondern Koordination. In der auf dem Prinzip der souveränen Gleichheit seiner Mitglieder basierenden Staatengemeinschaft (Art. 2 Ziff. 1 UN-Charta) ist nur konsensuale Rechtserzeugung möglich; denn Gleichberechtigung bedeutet, dass ein Rechtssubjekt dem anderen, ihm rechtlich gleichgestellten, seinen Willen von Rechts wegen nicht aufzwingen kann. Die einander rechtlich gleichen Staaten müssen sich selbst verpflichten, um einander überhaupt zu etwas rechtlich verpflichtet zu sein.

Es gehört angesichts dieserprima facie für eine auch nur partielle Verrechtlichung der den internationalen Beziehungen eher ungünstigen Ausgangslage zu den erstaunlichsten zivilisatorischen Errungenschaften, dass die Staatengemeinschaft sich (auch) als Rechtsgemeinschaft begreift und sich prinzipiell als fähig erwiesen hat, ihren eigenen, spezifisch völkerrechtlichen Maßstab und Mindeststandard an Rechtlichkeit zu entwickeln. Dabei ist nicht weiter verwunderlich, dass die völkerrechtlichen Institute und Regeln, auf die sich die Staaten trotz ganz unterschiedlicher Macht und konkurrierenden politischen Zielen verständigt haben, maßgeblich von unabweisbaren praktischen Notwendigkeiten und Bedürfnissen des zwischenstaatlichen Verkehrs geprägt sind[3] und der Staatenkonsens nur so weit trägt, wie die Gemeinsamkeiten reichen.

Für die Völkerrechtswissenschaft ergibt sich aus dem praktizierten Staatenkonsens als Geltungsgrund des positiven Völkerrechts ein normatives Dilemma, das Dilemma zwischen Apologie und Utopie.[4] Sie steht einerseits bei Anwendung der induktiven Methode[5] in der Gefahr, bloß tatsächliche Machtverhältnisse, die sich in der internationalen Praxis herausgebildet haben, ohne weiteres rechtlich zu ummanteln und zu überhöhen. Mit dem, der besonderen Realitätsnähe des Völkerrechts und dessen strukturbedingter Angewiesenheit auf effektive Anerkennung und Befolgung geschuldeten, Rekurs auf die Staatenpraxis scheint ja gerade das, was es am Maßstab des Völkerrechts zu überprüfen gilt, nämlich die Realität internationaler Beziehungen, unversehens selbst zu ihrem eigenen Beurteilungsmaßstab zu werden. Wie aber könnte das Völkerrecht dann seine Eigenständigkeit und seine Normativität, kurz seinen Maßstabscharakter wahren und fortentwickeln? Was hat das Völkerrecht, wenn es aus der doch gerade mit seiner Hilfe „einzuhegenden“ internationalen Praxis geschöpft wird, dieser Praxis im Ernstfall kontrafaktisch entgegenzusetzen?[6]

Die Völkerrechtswissenschaft muss sich jedenfalls vor einem in den Völkerrechtsnihilismus mündenden, machtbesessenen „Realismus“ in der Betrachtung und Erfassung der internationalen Beziehungen hüten, darf sich nicht, um vermeintlich auf der „Höhe der Zeit“ zu sein, einer Macht, die ihren imperialen Herrschaftsanspruch ohne Rücksicht auf das Völkerrecht stattdessen mit dem angeblichen Recht des Stärkeren durchzusetzen sucht, willfährig andienen. Sonst gerät der Rekurs auf die internationale Praxis zur Absage an den normativen Anspruch, den das Völkerrecht erhebt und erheben muss, wenn es Rechtsordnung sein will. Hier hilft die Erkenntnis, dass nicht alles, was sich in den internationalen Beziehungen mit gewisser Regelhaftigkeit ereignet und sich in diesem Sinne durchgesetzt zu haben scheint, durch das Völkerrecht allein deshalb schon sogleich mit seinem normativen Geltungsanspruch umhegt wird, sondern nur bewährte, auf verallgemeinerungsfähige Rechtsprinzipien rückführbare Verhaltensmuster völkerrechtliche Geltung erlangen. In diesem Sinne stellt nur die von der Staatengemeinschaft selbst reflektierte, für gut und nützlich befundene und daher in Rechtsüberzeugun