Sammanfattning

I norra Sverige pågår omfattande industrisatsningar som kan ha betydelse för svensk och europeisk klimatpolitik, innovation och konkurrenskraft. Dessa investeringar, som är några av de största i Sveriges historia, beräknas uppgå till 1 500 miljarder kronor i Västerbotten och Norrbotten över 20 år. De förväntas skapa tusentals arbetstillfällen och leda till betydande befolkningsökningar.

Industrisatsningarna, som också benämns den gröna omställningen, omfattar främst malm- och stålindustri, batteritillverkning och vätgasproduktion för fossilfri tillverkning. I den här rapporten analyseras ett par av de större investeringarna, deras samhälleliga risker och hur riskerna bör fördelas mellan privata och offentliga aktörer och inom den offentliga sektorns olika styrnivåer. De risker som identifierats är kopplade till arbetsmarknaden, elmarknaden, säkerhetsläget, politik och regleringar samt ökade offentliga investeringar.

Analysen visar att det offentliga åtagandet –i form av stöd, garantier, offentliga investeringar och ägande –i några av industrierna är betydande. Formerna varierar beroende på om åtagandet kommer via EU, svenska staten, regioner eller kommuner. Det är svårt att identifiera något initiativ som helt finansieras av privata medel samtidigt som det inte föranleder några direkta eller indirekt åtaganden från offentlig sektor.

Det som händer i norra Sverige, men även i andra delar av landet, är en del av den omställning och politiska inriktning som sker inom EU. I den gröna given (Green Deal) pekar Europeiska kommissionen ut fossilfri vätgas som ett »avgörande bidrag« för att nå mål om klimatneutralitet till 2050 och minska utsläppen av växthusgaser med minst 55 procent till 2030. EU har avsatt en betydande del av sin budget till olika stödprogram för att skapa incitament för marknadens aktörer att under relativt kort tid investera i en omställning som anses kunna bidra till målens uppfyllnad. Parallellt med klimatproblemen utmanas EU:s konkurrenskraft från i första hand USA och Kina. Beräkningar visar att EU årligen behöver investera mellan 750 och 800 miljarder euro på ny teknologi, energiomställning och industriell kapacitet för att möta dessa utmaningar.

Politisk intervention och dess motiv

Det finns forskning som ger stöd för att traditionella styrmedel som koldioxidskatter inte är tillräckliga för att nå EU:s och Sveriges klimatmål. Samtidigt finns det forskare som är mer kritiska till offentliga insatser i den gröna omställningen. I det förra fallet menar forskarna att ansvaret för klimatpolitiken bör delas mellan offentliga och privata aktörer och att ytterligare styrmedel kan behövas för att nå målen. Den gröna omställningen betraktas då som en strukturomvandling – det vill säga en djupgående förändring av samhällets och ekonomins grundläggande strukturer – där politiken spelar en aktiv roll. Genom reformer och riktade investeringar i utvalda teknologier och verksamheter syftar man till att främja spridningen av innovationer, samtidigt som den europeiska och nationella konkurrenskraften stärks.

På lokal nivå kan offentliga investeringar som syftar till att främja den gröna omställningen också motiveras med att de kan bidra till regional tillväxt. Genom att attrahera etableringar och verka för ett växande näringsliv och fler arbetstillfällen söker kommunerna skapa den befolkningstillväxt som behövs för att vara attraktiva och kunna erbjuda god offentlig service.

Risker

Sveriges Kommuner och Regioner har fört fram att expansionen av industrin i norra Sverige innebär ett ökat tryck på offentliga investeringar på statlig, regional och kommunal nivå. Enskilda kommuner och regioner kan behöva göra betydande investeringar på kort tid för att möjliggöra etableringar, expansion och omställning av befintliga industrier. Det rör sig bland annat om investeringar i infrastruktur kopplade till verksamheterna i sig själva, men också till den förväntade befolkningsökningen, som kan innebära en ökad efterfrågan på offentligt finansierad verksamhet såsom skola, barnomsorg, vård och infrastruktur. En utmaning är att de offentliga investeringarna i många fall behöver gå före industrisatsningarna.

ARBETSMARKNADSRISK

Arbetsmarknadsrisken i den gröna omställningen kan förenklat sägas bestå i att den ökade efterfrågan på arbetskraft på vissa orter inte kan tillgodoses, i vart fall inte på kort sikt. Det gör att det kan uppstå ökad konkurrens om den lokala arbetskraften. De delar av den gröna omställningen som behandlas i den här rapporten sker i kommuner som haft en relativt låg arbetslöshet jämfört med Sverige i övrigt. Om arbetskraftsbehovet tillgodoses genom inpendling istället för inflyttning uteblir förväntade lokala skatteintäkter. Det finns studier som pekar på att större investeringar kan leda till ytterligare etableringar, inflyttning och en ökad efterfrågan på varor och tjänster i lokalsamhället. Utifrån kommunernas storlek och baserat på uppskattat antal och inriktning på arbetstillfällena i den gröna omställningen dras slutsatsen att det finns en risk att den här så kallade multiplikatoreffekten är överskattad.

ELMARKNADSRISK

Flera tidigare studier, exempelvis Andersson med flera (2025) har lyft problematiken med att en snabbt expanderande industri som elektrifieras kommer att utmana den svenska elmarknaden. Det finns en risk för efterfrågeöverskott på el, stigande elpriser och en avvaktansrisk gällande nya investeringar i elproduktion och omställning till ökad elkonsumtion. Aktörer väntar med att ställa om tills utbudet av el har ökat. Enligt Braunerhjelm med flera (2024) har Sverige förutsättningar att göra den kapacitetsutbyggnad som krävs. Men då behöver exempelvis acceptansen för vindkraft öka. Avvaktansrisken kan också ta sig uttryck i att utbudssidan väntar med att investera i ökad kapacitet tills de investeringarna i den gröna omställningen realiseras.

SÄKERHETSPOLITISK RISK

Säkerhetspolitiska risker, exempelvis att civila produkter används militärt och olika former av sabotage, spionage och påtryckningsaktioner kopplade till ekonomiska intressen och ägarskap har fått ökad relevans i och med kriget i Ukraina och andra oroande situationer i omvärlden. Säkerhetspolitiska överväganden har bland annat lett till att en kinesisk etablering utanför Timrå stoppades. Ett annat exempel är hur försvarsintressen styr vindkraftsparkernas utformning. Säkerhetspolitiska överväganden kan vara argument för att viss infrastruktur, exempelvis hamnar och järnväg, ska vara offentligt ägd.

REGULATORISK RISK

Investeringarna i den gröna omställningen planeras och genomförs under relativt lång tid och med det följer risk att lagar, regler, myndighetsbeslut eller politisk inriktning ändras och viss osäkerhet uppstår om framtida politiska inriktningar. Andra dimensioner på regulatorisk risk som kan påverka om investeringarna i den gröna omställningen fördröjs eller realiseras är politisk instabilitet, tidskrävande eller bristfälligt koordinerade tillståndsprocesser.

RISK FÖR SUBVENTIONSKRIG

En fråga är hur mycket stöd av olika slag som faktiskt bidrar till samhällelig nytta och hur mycket som handlar om att länder konkurrerar med varandra för att attrahera investeringar. Det finns en risk för subventionskrig där olika länder, genom att ge de mest förmånliga subventionerna, söker attrahera verksamheter att etablera sig eller investera i landet. Förutom att kostnaderna för att finansiera subventionerna kan bli högre än den samhälleliga nyttan, kan ett subventionskrig leda till politiska spänningar mellan länder och införande av tullar och importkvoter som svar på andra länders införande av subventioner. Vidare kan stöd och garantier locka till sig aktörer, så kalladerent-seekers, som istället för att använda investerat kapital och offentliga stöd till innovation och långsiktig utveckling av företaget, fokuserar på att maximera sina egna vinster.

RISKER VID OFFENTLIGA INVESTERINGAR PÅ ENTREPRENAD

De stora belopp som investeringarna omsätter, en snabbt växande befolkning och ett tillflöde av tillfälligt boende (inpendling och tillfälligt arbetande personer) kan också leda till ökad kriminalitet och av det...