Särskilda hänsyn vid upphandlingar – mål och möjlighet till uppföljning

På senare tid har sysselsättningskrav och tillgänglighet lyfts fram som särskilda hänsyn i offentlig upphandling. Sedan tidigare finns uttalade ambitioner vad gäller små och medelstora företag, miljö, sociala hänsyn och innovationer. Vid en avvägning kring vilka hänsyn man vill ta finns det en rad faktorer att beakta beroende på om vi utgår från ett verksamhetsmässigt perspektiv eller ser upphandlingen som ett politiskt styrmedel och bedömer dess samhällsekonomiska effektivitet. I det senare fallet handlar det om att korrigera den negativa externa effekten (till exempel miljö och sysselsättning), alternativt att stimulera den positiva externa effekten (innovationer), till en så låg kostnad som möjligt för samhället. Vid bedömningen av vad som är en verksamhetsmässigt effektiv upphandling står användningen av offentliga medel i stället i fokus. Möjligheten att följa upp hänsynen – den politik som förs via upphandlingen – är begränsad. Det beror bland annat på avsaknaden av den typ av offentlig statistik som krävs för en ordentlig analys. Det är heller inte alltid så tydligt vilka mål en enskild upphandling avser att styra mot. En rekommendation är därför att redan i förfrågningsunderlaget ange vilka innovations-, miljö-, klimateller sysselsättningsmål som upphandlingen avser att bidra till. En annan rekommendation är att väga ambitionsnivå mot graden av komplexitet och att prioritera hänsynen. Kanske behöver inte en och samma upphandling riktas mot alla hänsyn?

Att hantera osäkerhet och risk

Även om kvalitetskrav kan säkras i avtal och följas upp är en viktig observation att innan upphandlarsidan bestämmer sig för att försöka styra mot hög kvalitet genom prestationsbaserad betalning, eller väljer fast ersättning för att ge starka incitament för leverantörerna att minska kostnaderna, bör den också utvärdera kostnadsstrukturen. Hur lätt är det att på förhand uppskatta vad det kommer att kosta att genomföra kontraktet? Kan leverantören påverka kvaliteten och kostnaden? Hur påverkas leverantören av risk? Prestationsbaserade ersättningar bör bara användas när leverantören faktiskt kan påverka utfallet. Ersättningsmodeller där hög kvalitet på leveransen belönas med bonus eller modeller med fastpris som ger incitament att hålla nere kostnaderna flyttar risk från upphandlaren till leverantören, eftersom totalförtjänsten blir mer osäker och beroende av leverantörens insats men kanske också av andra faktorer. Om leverantören har förutsättningar att påverka utfallet kan det vara optimalt att använda sig av sådana ersättningsmodeller.

Från ett ekonomiskt perspektiv är kostnadsöverskridanden intressant nog inte nödvändigtvis av ondo. Det finns både bra och dåliga kostnadsöverskridanden, och det är orsaken till överskridandet som avgör om det är bra eller dåligt snarare än dess storlek. Att anpassa avtal till ny och bättre information kan ge en leverans som är bättre anpassad till de faktiska behoven. Men överskridanden som kan motiveras utifrån förutsättningar som kan förutses – även om de är osäkra, till exempel variation i råvarupriser eller valutakurser – hanteras rimligen i avtalet och avtalsformen.

Följ upp med måtta och kompetens

En lagom nivå av uppföljning och kontroll är gynnsam för tillit mellan leverantörer och upphandlare och för den offentliga upphandlingen som sådan. Alltför mycket uppföljning och kontroll är resurskrävande, signalerar avsaknad av tilllit och kan skada samarbetet med leverantören. Men alltför svag uppföljning kan också skada tilliten, genom att det blir lätt för fuskande leverantörer att undkomma upptäckt eller också är konsekvenserna av att fuska så små att det lönar sig att underprestera. Ändamålsenlig uppföljning förutsätter att upphandlaren har kunskap och kompetens att upptäcka och följa upp felleveranser samt tillräckligt med resurser för att tjänstemännen ska ha möjlighet att göra ett bra jobb. Kunskap och kompetens är i detta avseende breda begrepp och kan handla om »upphandlarens« eller avtalscontrollerns egen kunskap och kompetens, men också vara kunskap som finns i organisationen och förmåga att använda denna. Det krävs nämligen att det både finns kunskap om produkten och kompetens att reagera när fel observeras. Ställs krav på särskilda hänsyn krävs det ytterligare kunskap och kompetens för att följa upp dessa.

Ta till vara ryktesmekanismen genom rating

Offentlig upphandling ställer enligt regelverket krav på transparens, likabehandling, förutsägbarhet, öppenhet och proportionalitet. Dessa grundläggande principer gör det svårare att värna om kvalitet som är svår att »sätta fingret på«, det som ekonomer brukar kalla icke verifierbar kvalitet och som skulle kunna beskrivas som »mjuka« kvalitetsaspekter. Vi nämnde ovan asymmetrisk information som en grundläggande orsak till att det är så svårt med offentlig upphandling. Icke verifierbar information är en mellanform, där vi exempelvis kan observera att kvaliteten är låg men vi kan inte bevisa det för en tredje part, en domstol, och kan därför inte stämma för kontraktsbrott.

De fem grundläggande kraven enligt ovan ger förutsättningar för förutsägbarhet och, omvänt, ett begränsat utrymme för godtycke, vilket gör det svårare för upphandlaren att favorisera en lokal leverantör, en bekant eller en leverantör som betalat en muta. Att avvägningen blir annorlunda för det offentliga jämfört med för det privata är rimligt, eftersom det offentliga har en monopolställning. Ett privat företag som låter sig korrumperas av sina underleverantörer riskerar att snabbt slås ut av konkurrenter med ett effektivitetsfokus.

Samtidigt är det ofta möjligheten av ett handlingsutrymme att bestraffa eller belöna leverantörer, beroende på hur de agerar, liksom möjligheten att välja leverantörer (eller produkter) med pålitliga varumärken, som gör att kvaliteten kan upprätthållas i avseenden som är svåra att mäta. Enskilda konsumenter liksom näringslivet kan, till skillnad från offentlig sektor, förlita sig på välkända varumärken och gott anseende. För tillverkare och andra leverantörer lönar det sig att leverera god kvalitet i olika avseenden, också där det skulle vara svårt för köparen att bevisa att produkten varit så bristfällig att avtalet inte uppfyllts. Detta eftersom framtida affärer gynnas av att köparna har förtroende för säljaren.

Nationalekonomisk forskning pekar på att ryktesmekanismer och lojalitet kanske är de bästa instrumenten för att hantera icke verifierbar kvalitet. Det finns studier som visar att om detta vore möjligt också i offentlig upphandling skulle effektiviteten kunna öka. Grundtanken är att bygga system som liknar rating av hotell, taxitjänster och andrahandsuthyrning av privatbostäder på nätet, genom utrymme för subjektiv värdering av svårmätbara kvalitetsegenskaper. En viktig – och ur juridisk synpunkt kanske avgörande – fråga är hur nya leverantörer som inte hunnit skapa sig ett gott rykte ska ha en chans i upphandlingar som tillmäter tidigare leveranser betydelse i kontraktstilldelningen. Forskare menar att det i alla fall på mogna marknader går att etablera ett system där nya leverantörer tilldelas en ingångsrating som motsvarar genomsnittet. Sverige bör verka för ett europeiskt ratingsystem som tar hänsyn till tidigare leveranser och gå före genom att införa det för svenska upphandlingar.

Slutsatser

Svaret på frågan om huruvida upphandlingsregelverket ger förutsättningar att nyttja konkurrensmekanismens potential till lägre priser och högre kvalitet, det vill säga bästa värde för pengarna, är nej – inte alltid.

De viktigaste medskicken i rapporten är att

• ryktesmekanismen kan och bör aktiveras i offentlig...